Uvid u dokumente i korak dalje koji vlasti treba da učine

Uvid u dokumente i korak dalje koji vlasti treba da učine – primer prodaje NIS

Ograničenja propisa o slobodnom pristupu informacijama

Zakoni o slobodnom pristupu informacijama, širom sveta, imaju limitirani domašaj. Ovde se ne misli na to što se ovi zakoni krše i opstruiraju, što nije uvek obezbeđeno njihovo izvršenje kao ni na to što su neki bitni subjekti ili dokumenti izuzeti iz obuhvata zakona.

Domašaj tih propisa je ograničen zato što državni organi imaju obavezu da daju na uvid (ili dostave kopiju) samo dokument koji je u njihovom posedu, i koji ispunjava određene druge uslove (da nije zaštićen nekim stepenom tajnosti, da ne sadrži zaštićene lične podatke i slično). Postoji još mnogo pravnih finesa i različitih pristupa od kojih zavisi hoće li na kraju neki dokument postati dostupan tražiocu ili ne.

Uvid u te dokumente će nekad biti dovoljan da se stekne puna slika o svim bitnim činjenicama, ali ne uvek, već će biti potrebna i dodatna objašnjenja koja se mogu tražiti od predstavnika države. Državni funkcioneri na žalost nemaju zakonsku obavezu da takva objašnjenja pruže[1]. Ni državni organi nemaju (na osnovu Zakona o slobodnom pristupu informacijama) obavezu da sačine dokument koji ne postoji, a razumno bi bilo očekivati da ga ima.

Količina bitnih informacija koje vlast stavlja na uvid zainteresovanom građanstvu govori o tome koliko je vlast odgovorna narodu i koliko poštuje birače i poreske obveznike. Srbija je u tom smislu uznapredovala u poslednjih nekoliko godina, jer je postalo prilično normalno da građani dobiju na uvid makar sadržaj važnih dokumenata, koje se pre desetak godina većina ne bi ni usudila da traži na uvid. Međutim, da li će nosioci vlasti učiniti korak dalje, obrazložiti zašto je neka odluka doneta, koje su njene dobre i loše strane i odgovoriti na pitanja i sumnje i dalje zavisi isključivo od njihove dobre volje, koja često ne postoji.

Sporazum o prodaji dela NIS i gasni aranžman u kontekstu dostupnosti bitnih informacija

Pogledajmo kako u tom kontekstu izgleda jedna velika tema, prodaja NIS a.d., koja je došla kao nus-pojava „gasnog aranžmana“ Srbije i Rusije:

1. Sadržaj ovog aranžmana, za razliku od nekih drugih (na primer, ugovor o koncesiji za auto-put) nije skivan od očiju javnosti. Naime, iako je proces pregovaranja, kao što verovatno i treba da bude, bio poverljiv, njegov (za sada) krajnji ishod nije. Sporazum je odmah po potpisivanju bio objavljen na sajtu Vlade Srbije, kao i protokol o osnovnim uslovima prodaje 51 posto kapitala NIS.
2. Sporazum je izazvao veliku pažnju i otvorio rasprave unutar koalicione Vlade koja ga je potpisala ili od strane dela javnosti (pitanje cene za NIS otvoreno od G17 plus, pitanje celishodnosti i mogućnosti ratifikacije od strane tehničke Vlade), dobio je bezrezervnu podršku dve opozicione stranke (SRS i SPS) i jasno je osporen od strane jedne opozicione stranke (LDP). Protiv dela sporazuma koji se odnosi na privatizaciju NIS su se izjasnili mnogi ugledni ekonomisti.
3. Mnoga pitanja su ostala otvorena ili nedovoljno obrazložena i pored toga što je osnovni dokument dostupan javnosti. Na konferenciji za štampu od 5. marta 2008, organizacija Transparentnost – Srbija je predočila javnosti spisak od 10 pitanja na koja bi Vlada kao potpisnik sporazuma trebalo da predoči odgovor, kako bi građani stekli potpuniju sliku o zakonitosti i celishodnosti tog dokumenta. Na većinu tih pitanja takvi jasni odgovori nisu ni do danas pruženi, čime je širom otvoren prostor za raznovrsna sumnjičenja. Pogledajmo još jednom koje su to tačke:

1. Pravni osnov prodaje 51 posto kapitala NIS

Sporazum Vlada Srbije i Rusije predviđa prodaju 51 posto učešća u a.d. NIS. Vlada nije predstavila pravni osnov, odnosno usklađenost ovakvog vida prodaje sa Zakonom o privatizaciji. Međutim, postoji dokument, koji se takođe može naći na internet prezentaciji Vlade Srbije, datiran na 25. jul 2006, na memorandumu Ministarstva rudarstva i energetike, u kojem se izričito tvrdi da bi prodaja većinskog kapitala a.d. NIS strateškom investitoru „povredila načelo konkurencije kao i načelo javnosti iz člana 2. tačka 2. Zakona o privatizaciji“, te da je zbog toga takav vid prodaje, predložen od strane privatizacionog savetnika kao jedna od mogućnosti, za Vladu neprihvatljiv.

Dakle, imamo na snazi isti Zakon o privatizaciji, imamo čak i veliki broj istih ministara u Vladi sredinom 2006 i početkom 2008, ali nešto što je bilo pravno sporno postaje dopušteno.

2. Prodaja NIS kao nužni deo međudržavnog sporazuma

Osporavanja sporazuma su gotovo u potpunosti bila vezana za prodaju NIS a manjim delom za gasni aranžman. Kada se pogleda opis delatnosti NIS ne bi se moglo zaključiti da je nužno prodati većinski deo ove kompanije da bi se sprovela u delo izgradnja gasovoda. Iz izjava ministara bi se moglo zaključiti da je ta prodaja bila uslov od kojeg ruski partner nije bio spreman da odstupi, a ne želja domaćih pregovarača. Samim tim, logično se nameće zaključak da je ta prodaja u nečemu povoljnija za rusku nego za srpsku stranu. Takođe je logično pomisliti da se ta nepovoljnost ogleda u dogovorenoj ceni.

Pošto je cena koju će ruska strana platiti takođe poznata (navodi se u Sporazumu), jedini podatak koji nedostaje jeste koliko je ona lošija od cene koja bi se postigla drugim načinom prodaje. Procene o tome su davali ekonomisti, pa čak i članovi Vlade. Ne bi moralo biti sporno ni to da se svesno ide u gubitak na jednoj strani ako se računa na dobitak na drugoj. Dodatna informacija koja ovde nedostaje je dakle računica eventualnih koristi koje bi stajale naspram tog gubitka, i koje bi Vlada trebalo da ima. Ukoliko Vlada ima takvu računicu, ali je iz nekog razloga ne saopštava narodu, to je loše. Još lošije je ukoliko takva računica nije ni sačinjena.

3. Da li Sporazum obezbeđuje kontinuiranu isporuku nafte i gasa?

U preambuli Sporazuma se navodi da se on zaključuje radi ostvarenja sledećih ciljeva:

· povećanje energetske sigurnosti na osnovu obezbeđenja kontinuiranih isporuka gasa i nafte iz Ruske Federacije u Republiku Srbiju, njihovog tranzita u treće zemlje, kao i proizvodnje naftnih derivata na teritoriji Republike Srbije i njihove realizacije

· uzajamno korisna saradnja u unapređenju naftne i gasne privrede dve zemlje

· stvaranje povoljnih uslova za projektovanje, finansiranje, izgradnju, rekonstrukciju i korišćenje objekata gasne i naftne privrede na teritoriji Republike Srbije

U samom tekstu Sporazuma se, u vezi sa prvim postavljenim ciljem navode izvesne garancije za obezbeđenje kontinuiranog snabdevanja prirodnim gasom (u članu 4 npr. „izgradnja gasovoda propusne moći od najmanje 10 milijardi kubnih metara godišnje“, ali samo „mogućnost povećanja obima isporuka prirodnog gasa iz Ruske Federacije u Republiku Srbiju“, koja bi trebalo da se uredi posebnim ugovorima. Očigledno je da bi za postizanje postavljenog cilja – kontinuiranih isporuka gasa, bilo potrebno otići korak dalje i dogovoriti minimalne količine prirodnog gasa koja će stajati na raspolaganju potrošačima u Srbiji. Ništa manje važno je pitanje cene po kojoj će taj gas biti dostupan. Sporazum to pitanje ostavlja kompanijama koje će biti formirane (i u kojima će ruski partner imati 51 posto vlasništva).

O načinu ostvarivanju cilja „kontinuirane isporuke nafte“ iz Rusije u Srbiju i proizvodnje nafte u Srbiji nema govora u Sporazumu (mada je ovo pitanje verovatno posredno povezano sa kupovinom dela NIS i ulaganjima u tu firmu).

4. Dobit od taksi za tranzit gasa u treće zemlje

Kao jedan od argumenata u prilog zaključivanju „gasnog aranžmana“ često su pominjane moguće zarade od tranzita prirodnog gasa u treće zemlje preko naše teritorije. Političari su više puta izjavili decidirano da će gasovod koji će prolaziti kroz Srbiju biti tranzitni, navodeći čak i konkretne procente gasa koji će biti korišćen za domaće potrebe.

Ti navodi su možda istiniti, ali se uopšte ne mogu videti iz objavljenog Sporazuma. U Sporazumu se navodi da „srpska strana garantuje puni obim i nesmetani tranzit gasa, u skladu sa ugovorima (aranžmanima) koji se zaključuju“. Dakle, u ovom trenutku nedostaju veoma bitne informacije a pre svega to da li je zaista dogovoren tranzit gasa određenog obima i kolike takse će Srbija moći da ubira po osnovu tog tranzita.

5. Pravila za nabavke

Jedan od argumenata koji se ističe u prilog sporazumu je da će domaći izvođači dobiti priliku da se angažuju na izvođenju radova vezanih za gasovod. To je nesumnjivo istina u smislu da će domaći izvođači imati šansu da se nadmeću za ove radove, kada ih bude. Međutim, to nikako ne znači da će domaći izvođači priliku da izvode radove uvek i dobiti. Zapravo, ovaj Sporazum garantuje manju zaštitu domaćih firmi od one koju pruža Zakon o javnim nabavkama.

Naime, domaći zakon daje prednost (do 20 posto) domaćim izvođačima i robi domaćeg porekla. Kompanije koje budu naručivale ove radove će biti u većinskom ruskom vlasništvu te stoga neće biti dužne da primenjuju naš zakon za radove koje izvode u Srbiji. Sporazum ne predviđa nikakvu inicijalnu prednost za srpske firme, već izbor najpovoljnije ponude. Tek ako budu postojale podjednake ponude više firmi, prednost će dobiti one koje potiču iz Srbije ili Rusije.

6. Cena eventualnog subvencionisanja kroz oslobađanje od poreza

Sporazumom je predviđena sledeća mogućnost: „Srpska Strana će razmotriti mogućnost da se materijali, usluge i radovi neophodni za realizaciju projekata navedenih u članu 1. ovog sporazuma, oslobode poreza na dodatu vrednost do dostizanja njihove isplativosti.“ (član 12 stav 2). U svakom slučaju, javnosti bi morali da budu predočeni podaci o tome koliki bi bili procenjeni gubici za budžet usled eventualnog poreskog oslobođenja i šta bi država dobila zauzvrat, šta bi se uzimalo kao momenat postizanja „pune isplativosti“, koji bi bio zakonski osnov za takvo oslobođenje i da li bi država bila spremna da na isti način izađe u susret i drugim potencijalnim investitorima.

Na osnovu svega ovoga vidimo da navedena odredba otvara prostor za budžetske gubitke čija se visina sada ne može proceniti. Građani ne mogu da steknu potpun utisak o isplativosti aranžmana pre nego što se napravi i računica o tome.

7. Zadržavanje privilegovanog položaja NIS i posredni gubici usled toga

Odredbe koje su takođe bile predmet javnih kritika Sporazuma su i one kojima se garantuje „zaštita tržišta plasmana naftnih derivata koje proizvodi NIS u periodu od najmanje 2 (dve) godine“, mogućnost eksploatacije domaćih izvorišta nafte po povlašćenim uslovima i koncesionih prava u vlasništvu NIS u trećim zemljama.

Na sličan način kao u prethodnoj tačci, i ove posredne gubitke bi trebalo uključiti u računicu ukupne isplativosti primene sporazuma.

8. Cena od 400 miliona evra za 51 posto kapitala NIS

Javnosti su dostupni i dokumenti koji govore o vrednosti AD NIS. Na primer, kada je ovo preduzeće osnovano kao akcionarsko društvo (stanje od 31. maja 2005) njegova knjigovodstvena vrednost bila je 954.075.000 evra. U međuvremenu je NIS imao nekoliko godina pozitivnog poslovanja i investicija što je moralo voditi daljem porastu vrednosti firme. Zbog toga je očigledno da je cena od 400 miliona evra za natpolovični broj akcija naftne kompanije mala. Dakle, informacija koju Vlada duguje svojim građanima jeste da li je pregovarački postupak uopšte obuhvatio cenu ovih akcija ili je jednostavno prihvaćena cena koju su je druga strana ponudila.

9. Sadašnji i budući deo profita NIS koji ubira država

Prema saopštenju NIS a.d. ta firma je u 2007 – moj godini ostvarila dobit od 8,1 milijardi dinara (približno 100 miliona evra), pri čemu je profit veći za 17,5 posto nego godinu dana ranije. Za ovu godinu NIS planira dobit od 9 milijardi dinara. Iako dobit jedne firme može zavisiti od mnogo činilaca, moglo bi se na osnovu ovih javno objavljenih podataka pretpostaviti da bi uz aktuelni kvalitet poslovanja ovim preduzećem i u aktuelnim uslovima poslovanja koje podrazumeva određene privilegije na tržištu, već u naredne dve godine kupac većinskog paketa akcija mogao da iz dobiti preduzeća povrati više od četvrtine novca koji će platiti za te akcije, čak i ako ne izvrši nikakva dodatna ulaganja. Drugim rečima, u očima ekonomskih laika, a takva je većina građana, dogovorena cena se zaista čini veoma niskom s obzirom na to da se država, zarad jednokratne uplate od 400 miliona evra trajno odriče 50 oko miliona evra prihoda u svakoj narednoj godini..

Računica možda izgleda nešto povoljnije, ali sa njom predstavnici vlasti nisu izašli pred narod. Naime, Protokol predviđa ulaganja stranog partnera u iznosu od 500 miliona evra u periodu od 2008 do 2012. Ukoliko do ovih ulaganja zaista dođe, moglo bi se očekivati da će se povećati i dobit, pa samim tim i deo prihoda koji će Srbija ubirati po osnovu vlasništva nad 49 posto akcija. Za nekoliko godina ćemo znati da li je računica pozitivna, ali se možemo samo nadati, budući da se niko o tome nije izjašnjavao, da su oni koji ugovor zaključuju takve proračune napravili.

10. Nejasna pravna zaštitau slučaju neispunjenja ugovornih obaveza

Kao što se može videti iz prethodnih tačaka, prilično je verovatno da će se prodaja dela akcija NIS a.d. izvršiti za cenu koja je niža od njihove pretpostavljene tržišne vrednosti. Ukoliko je opravdanje za takvo činjenje očekivanje značajnog porasta vrednosti kompanije (pa time i buduće dobiti države Srbije) nakon što budu izvršena dodatna ulaganja, logično bi bilo predvideti i odgovarajuće mehanizme zaštite za slučaj da druga strana potpisnica ne izvrši svoje obaveze u pogledu ulaganja ili ukoliko profit NIS a.d. u budućnosti bude niži od očekivanog. O takvim garancijama u sporazumu nema pomena. U standardnom procesu privatizacije takve garancije se unose u ugovore o prodaji državnog kapitala u preduzećima. Mada se taj mehanizam pokazao kao veoma dalek od bilo kakvog savršenstva, ipak postoji mogućnost da Agencija za privatizaciju raskine ugovor sa kupcem koji ne izvrši neku od svojih ugovornih obaveza (ulaganja, socijalni program).

Nakon zaključivanja ovog međudržavnog sporazuma, koji će, sudeći po raspoloženju političara na obe strane, gotovo izvesno biti ratifikovan, ostaje nejasno da li će biti moguće primeniti odredbe Zakona o privatizaciji, a posebno člana 41a, stav 1, tačka 1 prema kojoj se „Ugovor o prodaji kapitala, odnosno imovine, smatra raskinutim zbog neispunjenja ako, ni u naknadno ostavljenom roku za ispunjenje, kupac ne investira u subjekt privatizacije na način, u obliku i roku koji je utvrđen ugovorom.“ Naprotiv, Sporazum sadrži odredbe za koje bi se moglo tvrditi da efektivno onemogućavaju da eventualno kršenje obaveza od strane stranog partnera dovede do povraćaja prodatog kapitala našoj državi (odredba člana 2, stav 4 Sporazuma, prema kojoj Imovina Kompanija ne može biti eksproprisana, nacionalizovana ili podvrgnuta merama ekvivalentnim po posledicama eksproprijaciji ili nacionalizaciji.).

Zaključak

Ovaj se tekst bavi jednim međudržavnim sporazumom koji uređuje prodaju državnog kapitala i druga pitanja. Taj dokument je izabran namerno, zbog aktuelnosti i značaja koji ima. Međutim, pitanja koja se postavljaju su načelne prirode i mogu biti vezana za bilo koji akt poslovanja javnih institucija i za donošenje bilo koje odluke o javnom interesu.

Iz svega ovoga vidimo da momenat kada dokumenti postanu dostupni javnosti nije kraj potrage za informacijama. Naprotiv, tek kada dokumenti postanu dostupni otvara se prostor za postavljanje pitanja. Najbolja vlast je ona koja će takva pitanja preduprediti i izaći sa informacijama pred građane, obrazložiti dileme koje je i sama imala. Ne moramo imati najbolju vlast, mogli bismo se zadovoljiti i samo sa time da imamo dobru – onu koja će na javno postavljena pitanja biti spremna da pruži argumentovane odgovore.

Nemanja Nenadić

Beograd, 12. maj 2008.